Nancy 农民工培训：“老”调要“新”弹
农民工培训：“老”调要“新”弹 更新时间：2010-2-23 23:54:03 编者按 今年1月底，国务院办公厅发出《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，主要就农民工培训工作中存在的培训项目缺乏统筹规划、资金使用效益和培训质量不高、监督制约机制不够完善等问题拟定了一些新的规划和制度。
实际上，农民工培训是一个综合的系统工程。它的问题不是仅仅靠人力资源管理的相关措施就可以解决的，国家要从宏观的社会管理制度层面上进行根本性的改革，让社会力量参与进来，调动各方资源，把农民工培训真正落到实处，由此促进农村经济社会长远的发展和进步。
去年保八已经实现。尽管喜洋洋的气氛中有学者提出众多问题，但是新年过后很少有人再提在金融危机中失业的农民工培训问题。一度在全国受到大规模关注的农民工培训已是虎头蛇尾,已经暴露出的问题非但未能解决，反而在成长的高歌中渐行渐远。如何积极探索一条适合我国农民工培训与就业的新路子，使农民工培训工作步入一个良性循环的轨道，在一定程度上关系到工业、服务业等非农产业的进步水平,从更深远的意义上来说，事关整个社会的长久发展和稳定繁荣。学界、政府和企业不能忽视这个问题，而应该“老”调“新”弹，倾尽力量整体上加以解决。
农民工培训问题较多
从近期各个地方的农民工培训工作来看，主要问题包括培训投入不多、培训效率低、培训缺乏有效社会定位、营利性培训市场无序化、社会保障体系不健全、政府外部主导而非个人驱动等一系列问题。
首先，国家投入的资金从总量上看不少，但人均培训经费并不多，且只是进行一些简单的劳动技能方面的培训。此外，不少吸收农民工的企业认为，他们只要每天完成生产任务“能干”、“够用”就行，企业对农民工培训热情不高，不愿对他们的技能培训等进行相应投入，使得农民工只能长期从事低级体力或简单熟练工种。因此，整合培训资源，发挥市场机制，增加国家、企业投入，是加强农民工培训工作亟待解决的问题。
其次，我国当前农民工培训存在着独占、垄断、过度竞争等所引发的农民工培训市场竞争的不公正性。大多数市场培训机构虽然为农民工提供培训,但培训机构要求较高的培训费用，这种“经济门槛”往往制约了农民工接受培训。这些因素都导致了农民工培训的“市场失灵”，不公平的竞争使得其他市场培训机构对农民工培训市场失去兴趣,而高额的收费提高了农民工参与培训的“门槛”，使得农民工对培训机构失去兴趣。如何实现农民工培训资源配置的帕累托最优,实现政府监管与市场调节的最佳结合,是一重大课题。
再次，农民工培训的目的是提高农民工素质，使农民工适应中国产业结构升级换代和中国工业化、城市化的需要,实现在城镇就业，最终使农民工融入城镇。但目前对农民工的培训主要针对“劳动力”和“技能工”的培训，而没有重视生存和生活环境的巨大改变带给农民工自身的巨大困惑与障碍，没有把他们当成“现代职业人”和城市主体之一的“新兴市民”来进行相应的教育规划、设计与投入，因而形成了农民工培训的一大盲区：非技能综合素质教育的严重缺失。经过培训并已在城镇就业的农民工是否依然是农民，政府应该给予他们怎样的社会待遇,给予他们什么样的社会定位，这个问题目前还没有定论,这也是农民工培训的政策领域存在的症结。
最后，整个营利性培训市场存在无序化状态。无序化是造成合格的培训产品有效供给不足的一个重要因素。在利益的驱动下，一些无力提供合格培训服务的个人和组织也参与到培训市场的竞争中来。他们视道德和法律于不顾，提供质量低劣的培训服务，扰乱了市场秩序，损害了行业的整体形象，使得那些潜在的培训者望而却步。当正规培训机构的市场份额遭到瓜分，经济利益受到侵害时，培训市场上合格培训服务的有效供给自然就变得相对不足。
此外，社会保障的不健全也影响了农民工参与培训的积极性。健全的社会保障体系不仅可以提高农民工自身抗风险的能力，也可以加大农民工对自身投资的力度，促进农民自主创业。社会保障最重要的是提高覆盖率，而中国事实上的农村社会保障非常有限，农民工参加工伤、大病医疗保险和城镇养老保险人数分别仅占外出就业农民工的1/4和1/10左右，参保率较低。从2007年的“十七大”以来，国务院都做出了一些部署，但在投入规模上还有很大余地。在农民中，农民工的社会保障依然缺乏统筹。《劳动合同法》要求企业要给农民工建立社会保障，但是社会保障制度和《劳动合同法》不衔接。因此社会保障制度的改革，需要提高统筹层次，使农民工的社会保障能够转接衔接起来。
而政府主导发动的农民工培训也使得这项利民之举缺少一些内在驱动力。目前，承担了大多农村劳动力培训任务的县、乡一级政府，由于受到培训理念和教学方式滞后、资金短缺、培训内容缺乏针对性、师资力量薄弱等诸多因素制约，农民工培训需求低，动力不足，培训效果也不容乐观。以至于在有的地方，培训成了“空对空”，表面上搞得“轰轰烈烈”，可实际上既没有针对性也缺乏实效性，学非所用，为培训而培训。如此一来，培训又怎能赢得农民工的青睐呢？
农民工培训中的政府角色
针对我国农民工培训中产生的问题，笔者认为，在宏观层面上应加大投入、整合资源、改善环境，使培训更有产业针对性，同时不要忘了及时建立评估系统。具体包括：
加大投入。政府需将农民工培训经费列入财政预算，继续加大对农民工培训资金投入比例，切实把农民工培训作为一项公益事业来抓。实施中应以“阳光工程”为主，实行“政府买单”、补贴到人，并通过“阳光工程”继续稳定政府投入，努力减少农民支出。为了确保资金落实，政府也需要做好农民工培训的监督检查工作，保证培训经费及时到位，专款专用。此外，国家可对质量过硬的教育培训机构予以财政扶持，使其在职业培训市场中拥有更好的竞争力。这自然也使那些在培训中违反国家政策法规、质量较差及就业率较低的教育培训机构失去竞争力，最终实现培训资源重组和整合。
整合资源。目前，虽然国家公共财政专项投入不多,但是可利用的培训资源并不少,缺少的是充分的整合和利用。目前教育培训资源由于缺乏有效的整合和优化,闲置和浪费现象严重。我们建议借鉴德国工商会主管职业教育做法，完善现行的“一条龙”就业服务体系，以现有的培训机构为主渠道,打破地方、部门和行业的界限，支持和鼓励社会力量尤其是具有特色的民办培训机构开展农民工培训。通过多渠道、多层次、多样式开展农民工培训，形成各培训机构与政府有关部门、行业协会、农民工市场、劳务输出机构等相互合作的有效局面，发挥多种教育培训资源的作用。
改善环境。主要是改善农民工自主创业环境。根据当前农村劳动力现状，改善农民工自主创业环境，迫切需要从以下几方面加强劳动力市场的宏观调控体系建设：一要健全服务体系，为农民工自主创业提供包含职业趋势信息咨询、行业前景介绍、职业培训等方面的综合服务，培育和完善劳动力市场，使分散的小农户同大市场联结起来，促进劳动力的有序流动和合理使用；二要加快劳动力市场规则的建设，防止市场垄断、歧视、非公正交易及侵犯自主交易权和人身权利、契约权利等不正当行为；三要加强政府对劳动力市场的预测、规划、调控、立法、监督，使劳动力市场走向规范化；四是要逐步扩大社保覆盖面，将进城的农民工纳入社会保险范围，建立城市包括下岗职工和进城农民工在内的就业困难群体扶助体系和制度，消除农民工后顾之忧。
立足产业。农民工的培训还需围绕产业展开。任何区域经济的发展,都需要培育自身现实或潜在的支柱产业，以支撑其经济的现实增长和未来发展。农民工的培训应当围绕不同区域范围的支柱产业需要来展开，以实现产业开发与人才开发的有机结合，确立优势，打造劳务产业的优势品牌。其次，国家在制订发展战略和产业政策时，既要注重发展资本技术和知识密集型产业，又要积极支持发展劳动密集型产业，大力发展第三产业，构建多元化多层次的产业结构体系，在加快发展方式转变和结构调整中形成新的经济增长点和竞争优势，创造更多就业机会。围绕产业展开培训就是为了一方面使参与培训的农民工能有稳定的就业空间，另一方面保证区域性产业发展中的人才需求得到有效满足。
强化评估。最后，政府应当在国家层面建立起较为完整的农民工培训质量评估信息系统。要注重通过不同渠道、方式，收集农民工的各种素质特征，运用科学方法分析确定各种知识和技能的供求关系，特别是劳动力市场所需要的一般技能和随着技术发展而出现的各种新的职业技能的短缺与不足，从而准确地了解劳动力市场的运行情况。此外，国家要确定培训所应达到的质量标准，建立和完善国家对农民工培训质量的宏观监控机制，实行教育培训、职业指导和就业服务一体化的人力资源开发与管理制度，为国家制定和调整宏观经济政策做出有益贡献。
农民工培训的微观解决之道
农民工培训问题不光体现在宏观上，从微观层面来说，针对培训中的具体问题，笔者认为也有以下几点需要注意：
首先，要充分调动农民工自身的培训需求，这可以通过以下措施达到：加大宣传力度，加强与农民的沟通，把劳动需求情况、技能要求及时地传递给农民工，使他们明白参加培训的重要性；认真落实“先培训、后就业”、“先培训、后输出”用工制度和输出制度，这是刺激培训需求，调动农民工参加培训积极性的关键所在；消除培训中交通不便、居住地偏僻等障碍，合理分布培训机构，合理安排培训时间，方便农民工参与培训，变潜在的学习愿望为现实的培训需求；通过引进高水平教师，结合培训的实际需求提高培训质量，切切实实让农民工感受到培训可以带来的好处，激发农民工参加培训的积极性和主动性；培训与考证相结合，有关部门可定期组织农民工技能大赛，通过技能大赛对农民工进行技能等级考核认定，并颁发证书。只有这样，培训才有吸引力，培训后的农民工在就业中才具有竞争力。
其次，农民工培训成败的关键在于能否取得实效。我们需要针对农村劳动力资源现状，做好劳动力市场需求预测，动态地调整培训方向。可根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程，比如注意区分层次，对文化水平较低、没有专业技能和稳定收入的农民工，主要以实用技术的培训为主；对于具有一定文化水平的农民工，要实行深层培训，使其掌握一定深度的专业知识和专业技能。又如根据一些行业农民工分散性、流动性、季节性、工作时间长、不固定的特点,采取课上授课和课下自学结合,长训和短训结合的办法，分阶段教学，累计学时。总之，要以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，增强培训的针对性和实效性。
最后，农民工在非农产业和城镇实现就业或创业的过程，也是他们融入一个新环境、开始一种新生活的过程。期间很可能产生一些有形或无形的矛盾冲突，甚至发生传统和现代两种生活方式或文化形态的碰撞，这在农民工进入城市特别是大城市的社会生活的过程中，表现得尤为明显。因此，培训中还应对农民工进行城市生活常识和法律法规知识的宣传普及，引导他们自觉培养起对城市文明的认同感和对城市生活的责任感，帮助他们树立现代公民意识、权利意识、平等意识，提高他们在多元化利益分配格局中的发言能力、对话能力、组织能力和依法维权能力，切实把农民工当成真正的城里人看待。
特别关注・链接
国内外劳动力培训与就业的理论与实践
自20世纪50年代末60年代初人力资本理论作为现代经济学的一个独立分支产生和发展以来,西方学者对人力资本投资与一国经济增长、经济结构演变、国民收入增长以及个人收入分配等宏观经济问题进行了系统的研究。在微观方面,美国学者加里・贝克尔以其深厚的经济分析功力为人力资本理论确定了一般性的分析框架与理论基础,对各种不同经济利益主体的人力资本投资行为进行了深刻的经济分析，其研究工作极大地促进了人力资本理论的实际应用。以肯尼斯・阿罗为代表的西方学者所提出的“干中学”理论为基于工作实践的人力资本尤其是专用性人力资本生成提供了又一全新的理论范式，为现代人力资本理论的发展做出重要贡献。另外,西方劳动经济学和人力资源开发及其管理理论则为劳动力的开发培训、运用、成本核算、收益报酬、绩效考核提供了完整的理论分析框架和操作性较强的方法体系,是有关实证研究和应用管理的又一理论资源。
它山之石，可以攻玉。在了解到我国农民工培训的不足之后，我们可以借鉴发达国家的一些管理实践，提高农民工培训的实效。尽管国情有所不同，但是这些国家的整体性的解决之道，对于我国不无启示。
德国的劳动力培训与就业政策
德国处于经济转轨时期，就业面临巨大挑战。2005年5月，全国平均失业率为11.6％，东部地区高达18.9％，西部地区为9.7％。为改善国内的就业状况，德国多年来一直致力于劳动力市场政策的改革。哈茨计划历经多次简化、合并、创新，已逐步完善发展到第四阶段。概括“哈茨计划四”最突出的政策走向，就是强调要进一步帮助失业人员提高自身素质，同时要求失业者要具有一定的主观能动性，积极参与到劳动力市场政策活动中去，寻求个人发展。近期，德国就业政策改革的总体目标，一是改善就业服务的质量和效率；二是大力促进自主创业活动，解决失业问题；三是增加大龄劳动者的就业机会。
为达到上述目标，德国目前采取的主要措施：一是进一步做好职业介绍工作，在每个劳工局下面增设人员服务公司，并增加专门工作人员；二是发放培训券，让失业人员根据需要自己寻找合适的培训机构，培训机构再拿培训券到当地劳工局换取培训费用；三是政府提供创业补贴，鼓励失业人员进行自主创业和创办微型企业；四是制定一系列优惠政策，鼓励老龄劳动者继续留在劳动力市场，以缓解人口老龄化问题给社会保障带来的压力；五是将联邦政府发放的失业救济金和由地方政府发放的社会救济金合二为一，统一由一个部门发放，为失业人员提供更快速、更方便的一站式服务。
法国的农业教育培训计划
法国为保证农业教育培训任务的落实，采取了有力的措施。农业教育归农业部管理，中高等农业学校校长的任命、教育经费的拨发、专业和课程的设置、人员管理均由农业部管理，教育部只负责农业教育文凭和国家基本文凭的对等协调工作和宏观管理工作。这样可以强化农业教育与农业发展的相互关系，充分考虑农业发展对人才培养和技术服务的要求。其次，动员社会各种力量参与培训。国家、私人一同办农业教育，农民培训经费有固定的来源，充分调动了各种力量的办学积极性。农民培训经费主要来源有:政府提供；农业发展协会征收税；未建筑面积税。由于经费到位，农业高等教育、技术教育分工明确，农业工人、技术员、工程师和科研人员的培养都由相应的教育机构承担。
美国的一揽子就业培训计划
从1994年底开始，美国把一系列培训计划和就业项目统一到“一揽子职业中心”。其主要职能是：一是提供全国各地的职业培训计划及实施机构情况、再就业服务项目情况以及劳动力市场信息；二是对求职者进行评估和测试，以帮助其选择适合的职业培训计划；三是开展职业介绍，进行工作匹配；四是宣传介绍失业保险规定，帮助失业者领取失业保险金；五是接待与就业有关的一切咨询，并协助解决问题。这类中心提高了再就业培训的针对性以及培训后的就业率，值得我们很好地学习，以便改进培训就业的工作质量。
俄罗斯就业培训的相关政策
俄罗斯的“失业者俱乐部”和“新起点”计划，针对的是长期找不到工作而失去信心的失业者。劳动部门通过对这些长期失业者进行咨询和专门的培训，使其掌握独立谋求职业的方法和技巧，帮助其克服心理障碍，恢复信心。实践证明，此类计划所需资金量少，结果令人比较满意。2000年有10万人从这两个计划中受益。
另一项开展自主就业计划的主要目的，是帮助那些希望开创自己的事业，同时又有一定才能的失业者实现愿望。具体做法是，对参与这项计划的失业者进行测试和筛选，并对入选者进行相应的培训，帮助其制定具体的经营计划和办理必要的手续，通过合同提供一定数额的启动资金。
可以说，除失业保险、职业培训外，就业服务的其他职能自20世纪70年代以来在西方国家都得到了普遍发展，达到了服务项目广泛、机构健全、资金有保障、服务质量高的程度，为促进就业、降低失业特别是帮助不利群体就业发挥了明显作用。我们由此可以从国外劳动力培训及就业实践的成功经验中得出农民工培训问题的解决之道，提高农民工就业率。
